Artigo - Os gastos da União: o governo federal e seu pequeno poder orçamentário

José Maria Nóbrega – Cientista Político

Qual o poder de manobra do governo federal em torno dos gastos públicos do orçamento da União? Como são executados os gastos do orçamento da União? Qual o real impacto das bancadas regionais nos investimentos/gastos que advém da União? Todas estas perguntas devem ser respondidas antes de averiguarmos como os governos gastam/investem. É impressionante como o governo federal tem pouca margem de manobra em relação aos gastos/investimentos. Por outro lado, é nebulosa a relação do governo com as empresas estatais e privadas.

Em matéria publicada na Veja desta semana, dia 10 de junho, intitulada “Ele existe, é bom que exista, mas a maior parte ainda está no papel”, assinada por Fábio Portela, que trata do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), diz que o governo federal pouco fez em relação aos investimentos estipulados pelo programa. Os jornalistas, que investigaram durante três meses os dados dos investimentos feitos no plano, concluíram que “a parcela do PAC efetivamente paga pelo governo é minúscula” (Portela, 2009: 100). Que “em dois anos e meio, o governo desembolsou, por meio do Orçamento da União, apenas 22,5 bilhões de reais, ou 3,5% do total” dos 646 bilhões de reais que deveriam ser gastos (idem, 2009: 101). Ainda apontaram que “números obtidos junto à Casa Civil mostram que, do total de dinheiro anunciado para o programa, apenas 14% saem diretamente do Tesouro. Quem ficou responsável pela maioria das ações, de fato, foram as empresas estatais – em especial a Petrobrás -, os governos estaduais e municipais, que tomam financiamento no BNDES e na Caixa Econômica Federal, e a iniciativa privada” (ibidem, 2009: 101). Os repórteres da Veja ainda constataram que as ações do PAC seguem em marcha muito lenta àquela propagandeada pelo marketing do governo. Os investimentos: 14% dos investimentos/gastos são do governo federal, 35,5% vem das estatais, 32,5% dos financiamentos dos bancos estatais e 18% da iniciativa privada.

Como exemplo dos gastos/investimentos do governo federal com o PAC em Pernambuco, destaco o caso do Porto de Suape. Dos 240 milhões anunciados pelo governo para serem investidos na construção de novo cais e dragagem do canal de acesso, apenas 32,3 milhões, ou seja, 13,5%, foi investido desde o início do plano em 2007. Segundo a Veja, com o andar desses investimentos será preciso treze anos para a conclusão do projeto que fora prometido para ser entregue no ano que vem.

Como entender isto? Há mais propaganda que efetividade das promessas por parte do governo? Como foi colocado nos questionamentos introdutórios deste artigo, há muito a entender sobre os gastos públicos da União, inclusive no âmbito da relação entre o Executivo e o Legislativo e destes com as bancadas nos estados da federação – o que efetivamente não cabe neste espaço. Não obstante, sugiro a leitura da obra de Figueiredo e Limongi (2008), cientistas políticos, intitulada “Política Orçamentária no Presidencialismo de Coalizão”, Ed. FGV, que trabalham em cima desta temática.

Segundo estes autores, “no Brasil, os gastos públicos compulsórios – aqueles garantidos constitucionalmente ou legalmente – limitam fortemente as escolhas realizadas a cada ano. O país sofre, por outro lado, pesadas restrições de ordem macroeconômica, ditadas tanto pela necessidade de cumprir contratos firmados pelo governo com credores externos e internos, quanto por compromissos financeiros decorrentes de medidas de sustentação da estabilidade monetária. A magnitude desses dois itens na composição do gasto público impõe considerável rigidez ao orçamento, reduzindo significativamente a margem de liberdade do governo. Sendo assim, são relativamente minguados os recursos disponíveis para serem alocados de modo a garantir a implementação de políticas e de investimentos para atender as demandas e necessidades da população” (Figueiredo e Limongi, 2008: 34. Negrito meu). Isto me leva a refletir sobre a necessidade do governo em buscar parcerias, inclusive com as empresas estatais e privadas. Aí não há relação de transparência, pois muito das negociatas entre governo e as estatais, bem como as empresas da iniciativa privada, ficam nos bastidores, i.e., na informalidade, não vindo a público.

Concluindo, é na rubrica investimentos que o governo tem maior poder de manobra nos gastos/investimentos públicos destinados aos seus projetos. Tais recursos são pequenos. Há vinculação legal e constitucional em quase todas as outras rubricas. O pagamento de pessoal e encargos sociais e outras despesas equivalem às despesas com pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dívida e outras despesas correntes. Esta última refere-se aos gastos com o pagamento de benefícios da previdência social a aposentados e pensionistas do INSS e as transferências a estados e municípios, todos vinculados constitucionalmente, o que impacta decisivamente o orçamento. Os recursos são escassos, sobretudo a respeito dos altos investimentos necessários para as políticas governamentais, como o PAC o é. Pode estar ai a explicação para a baixa participação do governo federal e a necessidade de maiores recursos por outras vias. Outro ponto importante: independente de quem esteja no governo, o poder de barganha dele sobre o orçamento da União é bem limitado. Qualquer governo precisará utilizar de mecanismos fora do orçamento para arrecadar capital para seus investimentos políticos/públicos.